环保部与其他部门职能交叉 机构设置待调整

黄泉路上断丝连

4月7日早上，清明节后上班的第一天，国家环境保护部东、南两个大门陆续有工作人员进入。


与十天前相比，这里几乎没有什么变化，除了两个大门上的牌子——由有些褪色发黄的“环保总局”旧牌，变成了雪白的“环境保护部”新牌。


在这次国务院大部制改革中，环保部是一个特例：在没有加入任何外部机构和人员，甚至连职能要求也没有太大变化的情况下，它必须迅速实现“内生式变身”。

“这需要自我否定的勇气，需要冲破现有行政体制格局的胆略，需要以弱胜强。”环保部一位工作人员对《第一财经日报》说，“一句话，需要大智慧。”


职能交叉之困


“对环保部的未来走向，只能先观望一段时间。”4月3日，一位地方环保局的官员对记者说。他甚至用“兵熊熊一个，将熊熊一窝”这句话来表达对环保部强势的期待。


尽管在这次国务院机构改革中，环保部成了国务院组成部门，可以参与国家的有关重大决策。但与国家发改委等大部门相比，有一个现实始终没有改变，那就是环保部门仍旧是一个弱势部门。


“我到环保部门快两年了，感觉到环保工作非常难干。”这位地方环保部门的官员说，一个原因是环保部门与其他部门相互交叉的职能太多，而且很多部门还是作为政府组成机构的强势部门，所以，环保局要与这些部门协调工作时，非常困难。


目前我国地方政府的环境保护职能，一般分散在发改委、环保、林业、水利、交通、国土等多个部门，分管部门之间关系不明确，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。


另外一个原因则让这位地方环保部门的官员感到“哑巴吃黄连”——目前环保部门很大一部分精力干的不是自己职责范围内的事。


“在我们的职责中，没有这些事。”他打了个比方，建污水处理厂，这根本不是环保部门职责范围的事，但目前环保部门不得不拿出很大的精力来做。再比如，淘汰落后的产业和高能耗、高污染企业，这是发改委管的事，但这也同样牵扯了环保部门很大一部分精力。


他告诉记者，眼下这种状况，工作协调起来，一是靠个人关系，二是靠减排责任状，用这个来促使其他政府部门来配合环保，“所以在这次机构改革中，一定要解决职能交叉的问题。”


据了解，即便是在环保部内部，职能交叉的问题也同样存在。比如环境监察局与污染控制司之间交叉的职能较多。一位地方环保局的领导称，这次环保部成立，并没有人们原先所想象的那种大环保的架构，比如将林业、水利等部门的相关职能纳入环保部。在这种情况下，只有把环保部门已有的职能加重、凸显出来，对完成环保工作才有保证。


机构设置构想


“我们特别要注意国务院机构改革方案中对环保部主要职责的说明。”原国家环保总局副局长王玉庆指出，国务院对环保部提出了四项明确职责：拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准；组织编制环境功能区划；监督管理环境污染防治；协调解决重大环境问题。


“这四句话实际上是四个主要职责。从这里可以看出中央的思路，对新组建的环保部如何定位。”王玉庆说，这次把功能区划提到这样高的位置，环保部应该考虑将水利规划、国土规划、海洋规划、经济发展规划等四大功能区划都建立在环境功能区划基础之上。


当然，环保部的主要职责是污染防治。环保部副部长张力军称，眼下，尽管“中央政府对实现主要污染物减排10%的目标充满信心”，但“任务还相当艰巨，形势非常严峻”。


原国家环保总局副局长王扬祖认为，环境监测是环保部门最大的一支队伍，如何对环境监测队伍进行有效管理，充分发挥环境监测队伍的科技支撑作用，是成立后的环保部在机构设置上必须考虑的一个问题。


另外一个需要加强的职能就是环境监察。“如果没有监测和监察这两支队伍，环保部门就像缺少了两只胳膊，根本没法工作。”环保部一位工作人员说。


近日，有环保部门的领导建议，在这次环保部机构设置上，设立两个局：“环境监测局”和“环境执法局”，并相应制定并出台环境监测条例和环境监察条例，把这两个部门的人员纳入公务员管理范畴。


不过，就环境监测与环监执法部门是否实行垂直管理，一些地方环保局心存担忧。


“从地方角度来讲，环境监测是地方局掌握环境状况的最基础性部门，环境监察也是执行环境执法的重要手段。如果实行垂直管理，地方局在开展工作时可能就会产生困难。”一位地方环保局领导说。


眼下，农村环境已经成为影响整个环境质量的重要因素，为此也有人建议在环保部成立“农村环境司”，地方局照此设置相应的机构，以避免环保工作“重城市轻农村”的现象。


而按照国务院此次机构改革的思路，环保部成立只是第一步，待各方面条件成熟后，有关林业、水利、海洋等与环境保护有关的职能有望纳入“大环保”的体系中。知情人士亦透露，在此次环保部的机构设置中，有可能为将来的大部制留有余地。


国家行政学院经济学教研部教授张占斌认为，中央政府的环保职能应主要定位在国家和民生利益层次，要提高环保机构对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力，“从国外经验看，环境保护部门的职能越强化，其环境保护效能发挥得也就越明显。”


并非一“部”到位


环境问题触及多个部门的行政领域，职、权、责较难协调。这尤其体现在地方政府。绿色和平项目总监卢思骋认为：“要真正治理中国的环境，环境保护部一旦成立，将不仅需要扩大其管理范畴，将环境指标纳入地方官员考核制度，更需着手进行环保系统的内部改革，探索对地方环保部门实施垂直管理的可能性，消除环境保护的地方障碍。”


今年5月1日，《环境信息公开办法(试行)》将要正式施行。卢思骋呼吁，如果要改善中国严峻的环境问题，政府还需要切实加强环境信息公开和公众参与平台，赋予老百姓权利和法律保护，鼓励他们更积极主动地投身环保，监督污染企业及环境执法。


“成立环保部是一个非常积极的信号。”气候组织大中华区总监吴昌华相信，环保部将来会扮演越来越重要的角色，尤其是在和其他部门协调过程中会有更多讨价还价的余地。


不过，北京大学环境科学与工程学院副院长张世秋教授认为，成立环保部并不能解决一切根本问题。“我们希望环保部是一个超部门的决策机构，同时也能够不断强化自身的监管能力、执法能力。但是所有这些都依赖于整个社会的法制环境建设。”张世秋分析，就未来的环保部来讲，除了监管能力的提高，还有一个由行政管理向公共管理转变的重要任务。


“很多解决问题的方法，可能出于良好的目的，但是得不到好的结果。”张世秋认为，如果仅仅是一个部门的升格，并不能解决所有问题。问题的关键在于新成立的环保部能否真正克服原有环保总局无法克服的那些根本性矛盾。 章轲

月中天

看来还是要精兵简政