教授：政府拿走公积金增值收益“近乎无赖”

夏雯静

　2.1万亿元，这是前证监会主席郭树清2011年底透露的全国住房公积金缴存余额。

　　1.2万亿元，这是经“大部制”改革后，住房和城乡建设部在《2008年全国住房公积金管理情况通报》中公布的余额。此后，下辖公积金管理司的住建部再未依照惯例每年晒公积金的家底儿，使得“究竟多少公积金在沉睡”成为一个学者猜、专家估的谜。

　　与规模相比，这笔钱的去向有限而明确——根据《住房公积金管理条例》，住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。然而，国债不是年年发，即使在发行年里，也不是想买就能买到。买不到的时候，存银行是唯一的选择。

　　中国政法大学民商经济法学院教授王涌认为，这是“盘剥”的开始。

　　央行手握公积金存贷利率的决定权。缴存人享受贷款利息低于商贷2%的前提是，接受低于正常水平的存款利息。

　　去年6月8日，住建部根据《中国人民银行关于下调金融机构人民币存贷款基准利率和调整存贷款利率浮动区间的通知》，下调个人住房公积金存款利率。当年归集的个人住房公积金存款利率下调0.10个百分点，由0.50%下调至0.40% ；上年结转的个人住房公积金存款利率下调0.25个百分点，由3.10%下调至2.85%。

　　“低存低贷”模式下的存贷利差是公积金增值收益的主力，它不归缴存人所有，悉数上交地方财政。据了解，仅广州(楼盘)市去年公积金增值收益即达10亿，接近当年全市一般预算收入的1%。上海(楼盘)市今年上半年的增值收益已超过18亿。

　　一种来自政府的解释是，政府为住房公积金的风险兜底担保，所以，政府应当获得补偿。

　　“其实，政府强制收取公积金，它本身就是风险的制造者，却要收取保护费，逻辑近乎无赖。”王涌说，“我们只是拿了新加坡公积金制度的名，至于公积金用来干什么就不一样了，大家都被唬住了，结果政府干的事正好相反，不贴钱，还拿钱。”

　　新加坡中央公积金制度发展的一大里程碑是始于1968年的“居者有其屋”计划，允许会员动用公积金储蓄购买政府组屋。所谓政府组屋，指的是政府协助建屋发展局以远低于市场的价格获得土地开发权后，以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，支付大笔财政预算以维持组屋顺畅运作。

　　此外，为保障普通老百姓能够买得起组屋，其售价是由政府根据中低收入阶层的承受能力来确定，而不是靠成本来定价的，因此远远低于市场价格。所造成的建屋发展局的收支亏损，由政府核准后每年从财政预算中给予补贴。总之，财政支撑是新加坡组屋政策得以顺利实施的根本保障。

　　中国的公积金制度诞生于二十多年前的上海，那时候这座城市的人均住房面积为6平方米，每年新建住宅仅为400万平方米，住房堪称“天字第一号难题”。

　　时任市长朱镕基专程去新加坡、香港等地考察后，首个以住房公积金制度为核心的上海版房改方案出炉，试图通过国家支持一部分、单位补贴一部分、个人合理负担一部分的住房货币化分配和住房筹资新机制，打破长期以来住房由国家和单位“一包天下”的格局，为城市住房建设开辟稳定的资金来源。

　　鉴于后来房地产开发“不差钱”，1999年4月，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，要求停止发放住房建设贷款，加大住房公积金贷款发放力度。至此，住房公积金的功能发生重大转型，面向住房保障。

　　当房价居高不下，这样的保障主要表现为使用公积金贷款买房，缴存人可享受比商贷低2%的利息优惠。但在当下中国，开发商与银行捆绑为利益共同体，2%的利差沦为摆设。银行借钱给开发商的条件是商贷买房享受折扣，于是催生了“公积金贷款又慢又不划算”的吊诡现象。这笔巨款谁来管？怎么用？

　　《重庆(楼盘)晨报》向2250名重庆居民发起的调查中，72.7%的受访者表示“公积金对自己买房帮助不大”。

　　这显然有悖于公积金制度设立的初衷，要打破僵局，重新修订10年未变的《公积金管理条例》是必须跨出的第一步。

　　尽管早在2011年底，住建部在布置2012年重点工作时，就要求在6月前完成《条例》修订稿的起草工作，并上报国务院法制办审议，但一年过去了，修订未见起色。

　　变化仍在悄然发生。在移民占95%的深圳(楼盘)，只要职工本人及其家庭成员在深圳范围内没有住房，就可以申请租房提取公积金，无需提供租赁合同及税票等材料，每年度可以申请提取两次。对缴存一年以上、从未使用过公积金贷款的职工，深圳率先开始实施利息补贴政策。

　　深圳的做法能不能推广？

　　广州公积金管理中心办公室主任廖烈友对本刊记者表示：“无法推广，深圳模式只在深圳可行。本地职工基本都有住房，提取和贷款的人少，资金比较充裕，所以(公积金)才可作为房租，审查也很宽松。”

　　一方面，资金大量沉淀，另一方面，并非各地公积金中心都不差钱。今年上半年，在“国五条”的刺激下，多地收紧了公积金贷款政策，提高申请门槛，降低贷款上限，长三角的一些城市甚至搬出了“轮候制”。

　　与社保金相似，公积金实行属地管理。住房公积金管理中心是直属地方政府的事业单位，覆盖了全国设区的市(地、州、盟)及以上的行政级别，目前全国共有大大小小的管理中心384个。对缴存人来说，假如工作地点和购买地区不一致，那么两个地方都不能办理公积金贷款。

　　社保金存在全国与地方两个概念，全国社保基金的筹集途径包括中央财政直接拨款、彩票公益金等，被允许投资证券市场，由“全国社会保障基金理事会”统一管理。地方社保基金则只能通过存储银行和购买国债实现保值增值，主要来源于单位和个人缴纳，俗称老百姓的“保命钱”。

　　至于公积金，单位和职工缴纳是唯一的资金渠道，上述专业的全国性管理机构并不存在。

　　郭树清“公积金入市”的建言引发舆论强烈质疑的原因也在这里，这么大一笔钱，完完全全取之于民，交给谁打理才放心？如果投资获益了，又和缴存人有多大的关系？

　　在住房和城乡建设部政策研究中心原主任陈准看来，公积金保值增值是个伪命题。他在接受《经济参考报》采访时说，养老基金一定要通过投资来保值增值。因为人们缴1万元，将来可能需领2万元。因为通胀、社会生活水平提高和人活得越来越长，而公积金不是——人们缴1万元，退休时就退还缴存人1万元，不会因房价“通胀”而多退1分。因此公积金不需以什么“保值增值”为管理目标。

　　复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰对这种看法不以为然：“保值增值当然是资金的基本要求，除非是财政资金，才是以公共利益为原则而不计自身成本收益的。”

　　他进一步指出，如果公积金中心承担不了资产运作风险，就应该让公积金缴存人自己选择如何投资，比如可以选择个人公积金账户余额是买国债还是买基金，买何种基金。

　　问题一箩筐

　　保值增值之外，更大的难题是监管。近年频发公积金丑闻：一是管理中心主任挪用巨额资金，二是垄断行业的央企国企超额发放公积金福利。

　　6月8日，吉林通化(楼盘)市住房公积金中心原党组书记、主任车世刚以涉嫌受贿罪的名义被通化市检察院批准逮捕，与其同时被逮捕的还有中心副主任、主任助理、行政科科长等人。

　　通化市住房公积金中心2003年成立以来，以违法向企业贷款的方式，挪用了高达11.25亿元的住房公积金，其涉案资金额度，超过此前湖南郴州(楼盘)、北京(楼盘)、甘肃兰州(楼盘)的公积金弊案，成为“住房公积金第一案”。

　　十年举报，四次审计。国家审计署、吉林省审计厅、通化市审计局三级组织曾多次审计查实挪用事实，车世刚却稳坐火山口，这是对住建部三令五申加强公积金监管工作的讽刺。

　　2002年，时任建设部部长汪光焘要求建立全国住房公积金联网系统，通过技术手段对住房公积金的安全使用、缴存、余额管理等，进行统一监控，确保住房公积金的运转安全。

　　住建部2012年再次提出，到2013年6月实现全国100个城市住房公积金联网监控。前后十年，两次立项推进的“安全网”，至今不见踪影。

　　一位参与联网监控系统的官员告诉《中国经营报(博客,微博)(博客，微博)》记者，通过这个系统，地方政府管辖范围内的个人缴存信息情况、资金使用和支取情况、余额情况，都能够一目了然，而且是实时的，每一笔财务数据和信息的变化，在住建部都能看到。

　　如同千呼万唤出不来的住房信息联网系统，要编织这张网，最大的阻力不是技术，而是地方政府。一旦联网，公积金为地方财政提供临时头寸调度的操作空间将不复存在。

　　地方政府在公积金中的利益不止于此。王涌和陈杰都指出，公积金放在哪个银行，成为地方政府与国有大银行进行交易的筹码。

　　廖烈友记得，20年前，在人均缴纳个位数，全市加起来也就几百块公积金的时候，他们先找到工商银行(601398,股吧)(601398,股吧)开户，结果被拒绝了，对方觉得无利可图，没过多久肠子都悔青了。

　　20年后，广州市公积金日均进账2亿，分别存放在建设银行(601939,股吧)(601939,股吧)、工商银行、中国银行(601988,股吧)(601988,股吧)和广州银行，公务员账户由建设银行划归广州银行。

　　国内最后引入公积金的深圳市采取招标的形式选定了三家国有大银行，通过公开规避风险。

　　四大行以外，中小银行也纷纷站出来争取平等地位，有的甚至不惜减免手续费。

　　各地公积金挪用贪腐案拷问着住建部与财政、人民银行、纪检监察、审计、银监等多部门组成的监管体系，“天价公积金”也动摇了缴存者对公积金保障功能的信任。

　　尽管存在地区差异，公积金缴存比例一般浮动于5%到20%之间，不过，在“最多允许缴多少”的问题上，存在明显的松紧不一。以北上广三地为例，从7月1日起，北京市职工公积金月缴存上限调整为3760元，上海为1970元，广州为10626元。

　　从只保“低”(缴存下限)不限“高”(缴存上限)到既保低又限高，本意是避免收入差距拉大后公积金的“锦上添花”，然而现行的《住房公积金管理条例》并无对单位超缴行为的事后罚则，加上避税福利的巨大诱惑，有条件的企业“何乐不为”？

　　山东网通职工2006年月人均缴存住房公积金6389元，兰州石化党委办公室的52人2011年月均缴存额近1.4万元，吉林烟草所有高管的公积金账户每月入账额均超过1.4万，最高者竟然高达18018元……制度漏洞不补，这份名单只会越列越长，更大体积的冰山隐藏在海平面之下。

　　8月1日起施行的《违规发放津贴补贴行为处分规定》明确，超标准缴存住房公积金情节严重的，对其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违规发放津贴补贴行为的个人，将给予降级或者撤职处分。

　　廖烈友们的困惑是，按目前的人员配备，处理职工的漏缴举报已经颇感吃力，谁还有余力还去盯高管们的小金库呢？